O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis (4)

Estabilidade financeira sem transformação produtiva: o bloqueio estrutural do financiamento à economia real

Por António Souto *

Num país com abundantes recursos naturais, uma população jovem e um sistema financeiro aparentemente sólido, a incapacidade de financiar a economia produtiva revela um problema mais profundo: a fragilidade do sistema institucional de financiamento ao desenvolvimento.

Este é o quarto e último artigo de uma série dedicada à reflexão sobre o papel das instituições no desenvolvimento económico de Moçambique.

No primeiro artigo discuti a importância da soberania intelectual na formulação das políticas públicas e o risco de dependência excessiva de aconselhamento externo. No segundo procurei mostrar os limites das reformas técnicas quando o problema central reside na fragilidade institucional. No terceiro abordei a economia política do sistema partido-Estado e os obstáculos que essa configuração cria à transformação estrutural do país.

Neste último texto procuro olhar para uma dimensão concreta dessas questões: o funcionamento do sistema financeiro e a sua capacidade — ou incapacidade — de apoiar o desenvolvimento produtivo.

A pergunta que orienta esta reflexão é estrutural: por que razão um país com um sistema financeiro relativamente estável, com abundantes recursos naturais e com uma pirâmide demográfica de base larga — que poderia representar um enorme dividendo demográfico — continua a ter tanta dificuldade em financiar e dinamizar a transformação produtiva da sua economia?

Responder a esta pergunta exige olhar para três dimensões distintas do sistema financeiro: o comportamento do sector bancário, o crescimento dos sistemas de pagamentos digitais e o papel das instituições financeiras de desenvolvimento.

Bancos sólidos, mas condicionados pela fragilidade fiscal

O sistema bancário moçambicano apresenta indicadores prudenciais relativamente robustos quando comparado com economias de rendimento semelhante. Os bancos estão bem capitalizados e a supervisão do Banco de Moçambique tem evoluído de forma consistente.

Contudo, estabilidade financeira não é sinónimo de capacidade de financiamento ao desenvolvimento.

Num contexto de forte pressão sobre as finanças públicas, os bancos têm aumentado progressivamente a sua exposição a títulos da dívida pública. Estes activos são tradicionalmente considerados seguros do ponto de vista prudencial. No entanto, quando o próprio Estado enfrenta dificuldades recorrentes no cumprimento regular das suas obrigações financeiras, o risco deixa de ser apenas teórico.

Atrasos ou incertezas no serviço da dívida interna podem traduzir-se em imparidades nos balanços bancários e aumentar a aversão ao risco. O efeito combinado é um sistema financeiro que, mesmo dispondo de liquidez, tende a restringir o crédito às actividades produtivas.

O resultado é um padrão de intermediação financeira limitado. O crédito ao sector privado permanece relativamente baixo em relação ao PIB, situando-se significativamente abaixo da média de muitas economias africanas comparáveis.

Num país onde a agricultura emprega a maioria da população e onde as micro, pequenas e médias empresas representam quase todo o tecido empresarial, esta limitação torna-se um obstáculo estrutural ao crescimento inclusivo.

Inclusão digital não é financiamento produtivo

Nos últimos anos, Moçambique registou uma expansão significativa dos serviços de dinheiro móvel e de pagamentos digitais.

Este fenómeno representa um avanço importante na inclusão financeira. Milhões de cidadãos passaram a ter acesso a instrumentos de pagamento e transferência que anteriormente estavam fora do seu alcance.

Mas é importante compreender os limites desta evolução.

Os sistemas de pagamento digital operam sobretudo na esfera das transações e do consumo. Facilitam pagamentos, transferências e pequenas poupanças, mas não substituem instituições capazes de mobilizar capital de médio e longo prazo para investimento produtivo.

A monetização da economia é um passo importante. Porém, sem instrumentos financeiros orientados para investimento produtivo, essa monetização não se traduz automaticamente em transformação estrutural.

Crescimento sem transformação produtiva

Os indicadores macroeconómicos confirmam esta realidade.

Depois de uma fase de crescimento robusto entre 2000 e 2015 — com taxas médias próximas de 8% ao ano — a economia moçambicana registou uma desaceleração significativa desde 2016. A pobreza voltou a aumentar e a capacidade de criação de emprego permanece insuficiente para acompanhar o crescimento da população jovem.

O contínuo alargamento da economia informal revela não apenas a fragilidade da base produtiva, mas também a persistente incapacidade das actuais políticas fiscais de integrarem de forma realista milhões de pequenos agentes económicos num sistema formal de produção, tributação e proteção social.

Estudos produzidos por diferentes centros de análise — incluindo investigadores associados ao IESE, ao Observatório do Meio Rural e diversos economistas que têm estudado a economia política moçambicana — convergem num diagnóstico semelhante: o crescimento económico do país continua excessivamente dependente de sectores extractivos com fraca ligação à economia doméstica.

Mas a construção de uma base produtiva capaz de gerar emprego não depende apenas de financiamento.

Exige também capacidade empresarial, gestão profissional e um ecossistema institucional que apoie o surgimento e o crescimento de pequenas e médias empresas. Exige formação de gestores, incubação séria de startups, acesso a mercados e cadeias de valor estruturadas.

Sem essa abordagem integrada, muitas iniciativas de promoção do empreendedorismo acabam por se limitar a programas episódicos de formação, workshops ou projectos financiados por doadores que raramente se traduzem na criação de empresas produtivas sustentáveis.

O equívoco sobre as instituições de desenvolvimento

É neste ponto que surge frequentemente o debate sobre a criação de bancos ou fundos de desenvolvimento.

A ideia parece intuitiva: se falta financiamento produtivo, então deve criar-se uma instituição para o fornecer.

Mas a experiência internacional mostra que o simples facto de criar uma entidade com a palavra “desenvolvimento” na sua designação não garante que essa instituição desempenhe de facto esse papel.

Ao longo dos anos foram criados em Moçambique diversos fundos, institutos e agências sob tutela de diferentes ministérios, frequentemente apresentados como instrumentos de promoção do desenvolvimento. Na prática, muitos destes mecanismos funcionam sobretudo como instrumentos administrativos de execução de políticas sectoriais.

Dependem de ciclos orçamentais, respondem a prioridades governamentais de curto prazo e raramente dispõem da autonomia necessária para operar como verdadeiras instituições financeiras de desenvolvimento.

O que define uma verdadeira instituição financeira de desenvolvimento

Uma instituição financeira de desenvolvimento não se define pela sua designação legal nem pelo facto de ser estatal.

A experiência internacional mostra que estas instituições partilham algumas características fundamentais.

Primeiro, possuem autonomia de gestão face ao poder político. Segundo, têm mandato claro de financiamento de investimento produtivo de médio e longo prazo. Terceiro, operam com modelos de governação que equilibram interesse público e disciplina financeira.

A ideia de que uma instituição de desenvolvimento deve necessariamente ser um braço directo do Estado é um equívoco frequente.

Pelo contrário, a experiência mostra que estas instituições só conseguem cumprir a sua missão quando estão protegidas da interferência política de curto prazo e quando dispõem de governação profissional e transparente.

Consolidar instituições, não multiplicá-las

A prioridade estratégica deveria ser clara — para o Governo, para os legisladores, para os reguladores e para todos os actores envolvidos na definição das políticas de desenvolvimento.

Em vez de multiplicar estruturas administrativas, o país deveria concentrar-se em consolidar instituições nacionais capazes de mobilizar capital para investimento produtivo de forma consistente ao longo do tempo.

Criar novas entidades pode gerar visibilidade política imediata. Mas raramente substitui o trabalho paciente de fortalecer instituições existentes.

O teste da experiência

Quem quiser compreender o que significa construir uma verdadeira instituição financeira de desenvolvimento não precisa de procurar exemplos apenas no estrangeiro.

Moçambique tem já experiência concreta neste domínio. No início da década de 1990, num contexto de profundas reformas económicas associadas ao Programa de Ajustamento Estrutural e sob forte pressão das instituições financeiras internacionais, alguns dirigentes moçambicanos compreenderam que a transformação da economia exigia algo mais do que reformas administrativas ou a simples expansão do sistema bancário existente.

O então primeiro-ministro Mário Machungo, economista com alguma experiência na banca, defendeu um argumento simples: para que as reformas económicas produzissem resultados era necessário criar empresários onde eles praticamente não existiam. Isso não se faria apenas com mais bancos comerciais nem com novos departamentos nos ministérios. Era necessário criar uma instituição especializada capaz de mobilizar capital e apoiar o investimento produtivo e gerar empregos.

Inspirada em experiências internacionais — em particular no modelo alemão de instituições de desenvolvimento — nasceu assim em Moçambique uma instituição concebida para não ser nem um braço do Estado nem uma entidade puramente privada, mas uma organização com governação profissional, responsabilidade perante os seus investidores e um mandato claro de apoio ao investimento produtivo.

Ao longo de mais de três décadas, essa experiência institucional demonstrou capacidade de mobilizar recursos, apoiar investimento produtivo, atravessar ciclos económicos adversos e preservar autonomia de gestão. O seu desempenho tem sido regularmente avaliado em processos internacionais de peer review no âmbito da Associação Africana de Instituições Financeiras de Desenvolvimento.

Importa, contudo, reconhecer um facto. Apesar da sua resiliência institucional e da qualidade dos serviços prestados, esta experiência permanece ainda com uma dimensão modesta quando comparada com o potencial e as necessidades da economia moçambicana. Parte significativa dos recursos que poderiam ter reforçado a capacidade de intervenção tanto de financiamento como de capacitação junto da pequena e média iniciativa empresarial foi sendo desviada ao longo dos anos para uma sucessão de fundos, programas e iniciativas de curta duração, muitas vezes sem continuidade institucional nem impacto económico sustentável.

Esta limitação resulta em grande medida de três factores estruturais. Primeiro, um enquadramento regulatório fortemente influenciado pelos acordos prudenciais de Basileia — concebidos sobretudo para banca comercial de grande dimensão e potencial efeito sistémico — mas frequentemente aplicado de forma uniforme a instituições com mandatos e perfis de risco muito distintos. Segundo, a tendência recorrente de alguns decisores políticos para responder a essas restrições criando novas entidades ou fundos paralelos, procurando operar fora do enquadramento prudencial existente. Terceiro, a proliferação de projectos financiados por agências e organizações internacionais que, no âmbito da assistência ao desenvolvimento, multiplicam iniciativas fragmentadas de promoção empresarial cujo principal resultado acaba muitas vezes por ser apenas a produção de relatórios e consultorias, mais do que a criação de empresas produtivas sustentáveis.

Os decisores de políticas públicas que desejem compreender como funcionam instituições desta natureza não precisam, portanto, de começar do zero. Tão pouco precisam de depender de consultores internacionais como referido no primeiro artigo desta série de reflexões sobre instituições em Moçambique.  A experiência já existe. O verdadeiro desafio é reconhecê-la, fortalecê-la e permitir que cresça.

Um projecto de gerações

A criação de uma base empresarial nacional — composta por milhares de pequenas e médias empresas capazes de produzir, inovar e gerar emprego — não é um projecto que se resolva num único ciclo governamental.

É um projecto de gerações.

Requer capital paciente, políticas públicas consistentes e instituições capazes de operar com autonomia suficiente para proteger o seu mandato de desenvolvimento.

E é aqui que regressamos ao ponto de partida desta série de artigos.

O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis.

Instituições com autonomia de governação e imunes a interferências políticas.
Instituições que sobrevivam aos ciclos governamentais.
Instituições que acumulam conhecimento, credibilidade e confiança ao longo do tempo.

Instituições não se improvisam.

Constroem-se com paciência, governam-se com profissionalismo e protegem-se dos ciclos políticos.

Esse é um compromisso que depende de entendimentos entre o Estado, parceiros de desenvolvimento e sector privado.

Porque no fim, o desenvolvimento sustentável é sempre o resultado de instituições que resistem ao tempo — e a interferências do poder político do dia.