ARTIGO 3 — O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis

Por António Souto*

No artigo anterior sustentei que o limite das reformas actualmente em discussão por recomendação do FMI não reside na competência técnica dos consultores contratados, mas na natureza do sistema institucional que terá de as executar. Retomo aqui esse ponto, não para dramatizar a situação, mas para a encarar com lucidez.

Moçambique enfrenta uma encruzilhada económica clara: fragilidade fiscal persistente, crescimento insuficiente para reduzir pobreza e desigualdades, pressão cambial, dívida elevada e um aparelho do Estado pesado e oneroso. As reformas estruturais são urgentes. O que precisa de ser compreendido é que essas reformas não são neutras do ponto de vista do poder. Elas implicam alterações profundas nos incentivos que estruturam o funcionamento do Estado.

É neste contexto que a categoria de “partido-Estado” deixa de ser retórica e passa a ser analítica.[i]

Partido-Estado: uma engrenagem, não um slogan

Quando se fala de partido-Estado, não se trata apenas de afirmar que um partido domina o sistema político. Trata-se de descrever uma configuração institucional em que o partido e o aparelho do Estado se encontram estruturalmente e operacionalmente imbricados.

Essa imbricação manifesta-se em dois planos.

O primeiro é o plano da elite económica. Ao longo dos anos consolidou-se uma relação estreita entre sectores empresariais influentes e o poder político. O acesso a contratos públicos, concessões, crédito ou oportunidades estratégicas depende, em muitos casos, de proximidade política. O partido torna-se intermediário privilegiado da reprodução do poder económico.

Mas o segundo plano é ainda mais determinante: o papel dos aparatchiks[ii].

Refiro-me aos quadros político-administrativos instalados transversalmente no aparelho do Estado — ministérios, empresas públicas, governos provinciais e distritais, institutos e agências — cuja função tende a privilegiar conveniências político-administrativas em detrimento da gestão técnica do Estado. A sua função é assegurar a primazia do partido, garantir alinhamento e moldar a execução das políticas de acordo com a lógica da lealdade política.

Esta rede capilar constitui uma engrenagem quotidiana de reprodução de poder. Sistemas desta natureza têm sido descritos na literatura comparada como formas de politização estrutural da administração pública, onde regras formais coexistem com redes informais de lealdade que condicionam o exercício autónomo da função estatal.[iii]

A lógica que a sustenta privilegia lealdade sobre competência. A progressão na carreira, a influência e a permanência dependem mais da fidelidade política do que do mérito técnico. Este ambiente favorece comportamentos de bajulação e conformismo, desencorajando espírito crítico e inovação institucional.

Quando o aparelho do Estado funciona assim, a fusão entre partido e Estado deixa de ser apenas formal. Torna-se prática diária, impedindo o Estado de cumprir a sua função social de proteger os direitos e o bem-estar da população.

A expansão do controlo e o alargamento do aparelho

Nos últimos anos, alterações legislativas que instituíram a figura do representante do Estado a vários níveis subnacionais ampliaram significativamente o campo de acção desses quadros político-administrativos.

A intenção formal pode ter sido reforçar a presença do Estado. O efeito prático foi outro: sobreposição de funções, bicefalia administrativa e aumento da cadeia hierárquica política.

Cada nova instância criada implica estruturas de apoio, gabinetes, assessorias, viaturas, despesas correntes. E, inevitavelmente, mais salários e regalias.

O resultado é um aparelho público mais pesado, com custos fixos crescentes e menor flexibilidade orçamental. O crescimento da folha salarial pública tornou-se um dos maiores constrangimentos à consolidação fiscal.

Importa ser claro: o problema não são os funcionários públicos que cumprem com dedicação as suas funções. O problema é a politização excessiva da administração, que multiplica estruturas e cargos não por necessidade funcional, mas por imperativos de controlo e alinhamento político. Há inúmeros estudos e debates sobre patronagem estatal demonstrando como a expansão de cargos politicamente sensíveis tende a reduzir eficiência e a dificultar reformas que impliquem racionalização administrativa.[iv]

Quando o Estado cresce para assegurar primazia partidária e não eficiência administrativa, os custos acumulam-se.

O nó fiscal e os limites da reforma técnica

Qualquer reforma estrutural séria terá de enfrentar a questão da despesa pública, incluindo a massa salarial.

Consolidação fiscal implica:

– racionalização de estruturas;
– revisão de sobreposições institucionais;
– controlo rigoroso de admissões;
– avaliação de desempenho baseada em mérito;
– redução de cargos redundantes.

Estas medidas são tecnicamente justificáveis. Mas não são politicamente neutras.

Num sistema onde a presença capilar de quadros alinhados assegura reprodução de poder, a racionalização administrativa é percebida como ameaça directa. Reformar significa reduzir espaços de influência, limitar discricionariedade e cortar privilégios.

O desafio não é pois o de uma reforma técnica, mas sim de uma reforma estrutural.

Pode um sistema que depende da expansão e controlo do aparelho aceitar voluntariamente a sua racionalização? Pode um partido cuja força organizacional assenta na sua presença em todos os níveis do Estado aceitar a separação efectiva entre partido e administração pública?

Estas são perguntas legítimas, não acusações.

Reforma como realinhamento de incentivos

As reformas que Moçambique necessita não se limitam à contabilidade pública. Incluem:

– maior transparência orçamental;
– reforço da fiscalização e do controlo interno;
– profissionalização da função pública;
– fortalecimento da independência regulatória e judicial;
– criação de ambiente de negócios previsível e impessoal.

Cada um destes passos reduz margem de negociação informal e aumenta previsibilidade institucional.

Mas previsibilidade institucional significa limitar arbitrariedade. E limitar arbitrariedade significa alterar mecanismos de poder que se consolidaram ao longo do tempo.

Quando o Estado é simultaneamente árbitro e jogador na economia, reformá-lo implica obrigá-lo a aceitar regras que restringem a sua própria discricionariedade.

Não é uma missão impossível. É, porém, uma mudança exigente.

A encruzilhada interna da Frelimo

Seria um erro concluir que o sistema está condenado ao bloqueio permanente.

Dentro da Frelimo existem quadros e dirigentes que compreendem a gravidade do momento. Há consciência crescente de que a crise fiscal, a erosão da confiança institucional e o descontentamento social representam riscos reais para a estabilidade do país e para o próprio partido.

A história demonstra que movimentos políticos com raízes profundas podem renovar-se. Mas essa renovação não ocorre por inércia. Exige decisões difíceis.

Democratizar internamente o partido, aceitar maior pluralidade de posições, valorizar competência técnica e reforçar a separação entre partido e Estado não enfraquece o partido. Pelo contrário, fortalece-o.

Um partido que nasceu como movimento de libertação não está condenado a transformar-se num mecanismo de bloqueio institucional. Mas a janela temporal para a reforma não é infinita.

Acabar com o partido-Estado é a única via para preservar o partido enquanto actor político relevante numa democracia funcional.

O risco do imobilismo

Se as reformas forem continuamente adiadas ou diluídas, o custo não será apenas económico.

A deterioração fiscal limita investimento social e produtivo. A falta de previsibilidade jurídica afasta investimento privado independente. A politização da administração corrói moral interna e eficiência. A percepção externa de risco eleva custos de financiamento.

A médio prazo, a pressão social intensifica-se. A polarização aumenta. O espaço para soluções moderadas reduz-se.

Não se trata de aceitar agendas externas por imposição. Trata-se de reconhecer que a sustentabilidade económica depende de instituições previsíveis e impessoais.

O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis. E instituições sustentáveis exigem limites claros ao poder e primazia das regras sobre as lealdades.

O momento da verdade

As reformas estruturais não são uma concessão ao Fundo Monetário Internacional nem um exercício académico. São condição de sobrevivência económica e estabilidade social.

O desafio não é técnico; é político-institucional.

Mas a decisão não é abstracta. Ela está nas mãos dos dirigentes e quadros que hoje moldam o funcionamento do sistema. Está, sobretudo, nas mãos daqueles que dentro da Frelimo ainda acreditam que o partido pode ser instrumento de modernização e não obstáculo a ela.

O momento é agora.

Reformas estruturais num sistema de partido-Estado são difíceis. Exigem coragem interna, disciplina institucional e visão estratégica. Mas são possíveis.

A alternativa — perpetuar a fusão entre partido e Estado, expandir indefinidamente o aparelho administrativo e adiar realinhamentos — conduz a um desgaste progressivo cujas consequências ninguém poderá controlar plenamente.

Moçambique não precisa apenas de consultores. Precisa de uma decisão política clara: separar lealdade partidária de competência institucional, reduzir a politização do aparelho público e permitir que o Estado sirva o interesse público de forma impessoal e previsível.

Essa é a reforma mais profunda. E é também a mais urgente.

No próximo artigo abordarei um domínio onde esta tensão se torna particularmente visível: as instituições financeiras públicas e de desenvolvimento, situadas na intersecção directa entre política e economia, e onde a qualidade da governação determinará, em grande medida, o sucesso ou fracasso da recuperação económica e social.

Nota: Neste texto tento sistematizar as minhas notas de várias conversas que mantive com o falecido Prof. Bernhard Weimer ao longo de 2022,2023 e 2024, bem como a propósito dos seus textos  “The ´New Paradigm´of Decentralization in Mozambique” assim como “ Rethinking and Rebooting Mozambique”

* Economista

---

[i] Juan J. Linz e Alfred Stepan distinguem entre partido dominante e partido-Estado, sublinhando que a consolidação democrática exige diferenciação efectiva entre partido, aparelho estatal e sociedade civil. Ver Problems of Democratic Transition and Consolidation (1996).

[ii] A palavra aparatchik tem origem no russo apparat, que significa “aparelho” — no caso, o aparelho do partido e do Estado na antiga União Soviética sob direção do PCUS. Aparatchiks são quadros político-administrativos cuja principal função é assegurar a primazia e reprodução do partido dentro das instituições públicas.

[iii] Ver Michael Bratton e Nicolas van de Walle, Democratic Experiments in Africa (1997), sobre sistemas neopatrimoniais e politização da administração pública.

[iv] Sobre patronagem e nomeações políticas na burocracia, ver Merilee S. Grindle, Jobs for the Boys: Patronage and the State in Comparative Perspective (2012);.