ARTIGO 2 — O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis

Por António Souto *

No dia 17 de Fevereiro, o Fundo Monetário Internacional comunicou que não aprovou um novo programa de financiamento solicitado pelo Governo de Moçambique. Horas depois – revelador de entendimentos prévios –  o Ministério das Finanças anunciou a contratação da consultora internacional Alvarez & Marsal, através da sua unidade de Sovereign Advisory Services, para apoiar o desenho das reformas recomendadas pelo FMI.

Estes dois factos não são meramente técnicos. Têm significado político e institucional profundo. O sinal do FMI afeta diretamente a capacidade de o país mobilizar financiamento externo, condiciona expectativas de investidores e reforça a perceção de risco. A decisão subsequente de recorrer a um assessor internacional especializado em crises fiscais e problemas de dívida soberana é, por sua vez, reveladora de limitações internas.

O debate público que se seguiu em algumas redes sociais tem sido saudável e intelectualmente estimulante. Alguns sublinham os persistentes problemas de corrupção e captura do Estado por uma elite predatória. Outros criticam o FMI por continuar a impor agendas neoliberais padronizadas a países com fragilidades estruturais profundas. Ambas as perspetivas merecem consideração.

Mas, para o propósito deste artigo, a questão central é outra: o que estes acontecimentos dizem sobre o estado das nossas instituições? Apoio-me aqui particularmente em três estudos que aprofundaram esta matéria.

 A Armadilha: Quando a Riqueza Alimenta a Corrupção

Johnny Flentø [i] argumenta que a fragilidade institucional em Moçambique não é apenas má gestão. Trata-se de uma armadilha estrutural. O Estado tem base fiscal estreita, dificuldades crónicas de arrecadação e encargos sociais elevados. Ao mesmo tempo, dispõe de recursos naturais que geram expectativas de rendas futuras.

Essa combinação cria incentivos poderosos para a captura do Estado. Quando as instituições são frágeis, a riqueza de recursos naturais tende a alimentar conflitos distributivos, corrupção e centralização do poder, em vez de promover inclusão.

O Estado torna-se o principal ativo económico. Controlá-lo equivale a controlar oportunidades de acumulação. E, quando o Estado é o principal ativo, a luta política concentra-se na sua captura.

O Estado como Negócio: A Mistura Perigosa entre Partido e Gestão

Cruz et al [ii] oferecem uma síntese mais específica dos mecanismos internos dessa fragilidade.

A falta de separação efetiva entre Estado e Partido cria um sistema de lealdades políticas que se sobrepõe à lógica institucional. A elite predatória não é um desvio ocasional; é parte de um sistema de reprodução de poder.

Quando o aparelho do Estado se confunde com o aparelho partidário, a administração pública deixa de funcionar como instituição impessoal. Torna-se instrumento de consolidação de poder.

Essa fusão enfraquece a accountability e dificulta a emergência de mecanismos internos de correção.

Planos no Papel, Caos na Prática: Por que Moçambique Não Executa?

Outro elemento central identificado por Cruz et al. é a incapacidade de implementação. Moçambique produz estratégias, planos e programas sofisticados. Contudo, a execução é irregular e descontínua.

Planos proforma cumprem exigências formais, mas não geram mudança estrutural. Cada ciclo político tende a inaugurar novas iniciativas, sem consolidação das anteriores. Instituições não acumulam aprendizagem institucional.

A fragilidade, aqui, não reside na ausência de documentos, mas na ausência de institucionalização.

Justiça de Mãos Atadas: O Custo das Dívidas Ocultas

Sem separação efetiva de poderes, a lei deixa de ser limite ao poder e transforma-se em instrumento do poder. A dependência do Judiciário face ao Executivo compromete a previsibilidade jurídica e reduz a confiança dos cidadãos.

A experiência das dívidas ocultas demonstrou como a ausência de controlo efetivo pode gerar custos económicos e reputacionais severos. A confiança — elemento central do capital institucional — foi profundamente afetada.

Os estudos inseridos no livro “Mozambique at a Fork in the Road”[iii] aprofundam a economia política da captura. Em muitos sectores, o grande empresariado encontra-se organizado em torno de figuras políticas ou depende do partido dominante para sobreviver. A inexistência de uma classe capitalista independente reduz a pressão por Estado de direito impessoal e previsível.

Quando o setor privado depende do poder político, a consolidação institucional deixa de ser prioridade.

O “Estado Carimbo” que Apenas Valida Agendas Externas

Décadas de ajustamento estrutural e forte dependência de doadores produziram outro efeito ambivalente. Por um lado, introduziram reformas importantes. Por outro, reduziram autonomia técnica interna.

Em determinados momentos, instituições nacionais passaram a desempenhar função de validação formal de agendas externas. O risco é que se tornem meros instrumentos de implementação, sem capacidade estratégica própria.

Pode um Consultor Externo Mudar o Sistema?

É neste contexto que devemos interpretar os acontecimentos recentes.

A não aprovação de um novo programa pelo FMI é, em última análise, um juízo sobre a credibilidade das políticas e das instituições nacionais. Independentemente de concordarmos ou não com o enquadramento do FMI, o sinal é inequívoco: confiança insuficiente.

A decisão de contratar a Alvarez & Marsal, especializada em crises fiscais e problemas de dívida soberana, revela reconhecimento mútuo de limitações internas na formulação de propostas de reformas elegíveis a serem de facto implementadas. Adaptando o dito popular, diríamos que os “santos da casa não (podem) fazer milagres”.

A pergunta, porém, é inevitável: pode um consultor internacional demover uma oligarquia nacional que detém o poder de alterar práticas que sustentam a sua própria reprodução?

Reformas técnicas podem melhorar procedimentos, rever estruturas de dívida, racionalizar despesas. Mas se a fragilidade institucional é estrutural e funcional à concentração de poder, o problema não é apenas técnico.

Descentralizar para Controlar: O Erro Caro da Bicefalia Administrativa

A recente experiência legislativa em matéria de descentralização ilustra essa tensão. Apesar de advertências de especialistas nacionais, foi criada a figura do “representante do Estado” a todos os níveis subnacionais.

A consequência previsível — e antecipadamente alertada — foi a bicefalia administrativa, com custos adicionais, sobreposição de funções e ineficiência. Em vez de aprofundar autonomia local, reforçou-se o controlo central.

Este exemplo mostra como decisões institucionais podem ser moldadas prioritariamente por imperativos de controlo político, mesmo quando isso compromete eficiência administrativa.

O Veredicto: A Crise Não é Técnica, é de Vontade Política

Alguns dos nossos melhores economistas, sociólogos e alguns cientistas políticos têm insistido num ponto essencial: a crise económica não se resolve apenas com reformas técnicas. É fundamentalmente um problema político.

Se a fragilidade institucional decorre da captura do Estado, da fusão Estado-Partido, da politização da função pública e da ausência de separação de poderes, então reformas desenhadas por consultores internacionais enfrentam limites claros.

Não se trata de questionar a competência técnica da Alvarez & Marsal. A sua experiência em crises soberanas é reconhecida. A questão é outra: pode uma consultoria externa alterar incentivos políticos internos?

Reformas sustentáveis exigem mudança nos incentivos que estruturam o poder. Exigem compromisso com autonomia institucional, profissionalização da administração pública, separação de poderes e criação de espaço para um setor privado verdadeiramente independente.

Enquanto a política privilegiar a concentração de poder em detrimento da autonomia e impessoalidade das instituições, a fragilidade persistirá.

O desenvolvimento sustentável exige instituições sustentáveis. E instituições sustentáveis não se constroem apenas com assessoria técnica. Constroem-se com decisões políticas que aceitem limites ao poder, regras estáveis e responsabilidade pública.

Essa é, talvez, a reforma mais difícil de todas.

* Economista

Publicado no Jornal Savana, edição nº 1677

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[i] Flento J. (2021). Ending Poverty in All its Forms Everywhere. Development Economics Research Group. Working Paper. Working Paper series 13-2021. University of Copenhagen

[ii] Cruz, A.P.S, Ferreira I.A., Flento J., Tarp F. (2020). Mozambique Institutional Diagnostic, Chapter 13: Synthesis and Policy Recommendations.

[iii] https://doi.org/10.1017/9781009265799