{"id":1398,"date":"2026-03-02T13:05:00","date_gmt":"2026-03-02T13:05:00","guid":{"rendered":"https:\/\/f4sd.org.mz\/?p=1398"},"modified":"2026-03-09T13:11:47","modified_gmt":"2026-03-09T13:11:47","slug":"reformas-estruturais-num-sistema-de-partido-estado-o-momento-da-verdade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/f4sd.org.mz\/?p=1398","title":{"rendered":"Reformas Estruturais num Sistema de Partido-Estado: O Momento da Verdade"},"content":{"rendered":"\n

ARTIGO 3 \u2014 O desenvolvimento sustent\u00e1vel exige institui\u00e7\u00f5es sustent\u00e1veis<\/strong>

Por Ant\u00f3nio Souto*<\/em><\/p>\n\n\n\n

No artigo anterior sustentei que o limite das reformas actualmente em discuss\u00e3o por recomenda\u00e7\u00e3o do FMI n\u00e3o reside na compet\u00eancia t\u00e9cnica dos consultores contratados, mas na natureza do sistema institucional que ter\u00e1 de as executar. Retomo aqui esse ponto, n\u00e3o para dramatizar a situa\u00e7\u00e3o, mas para a encarar com lucidez.<\/p>\n\n\n\n

Mo\u00e7ambique enfrenta uma encruzilhada econ\u00f3mica clara: fragilidade fiscal persistente, crescimento insuficiente para reduzir pobreza e desigualdades, press\u00e3o cambial, d\u00edvida elevada e um aparelho do Estado pesado e oneroso. As reformas estruturais s\u00e3o urgentes. O que precisa de ser compreendido \u00e9 que essas reformas n\u00e3o s\u00e3o neutras do ponto de vista do poder. Elas implicam altera\u00e7\u00f5es profundas nos incentivos que estruturam o funcionamento do Estado.<\/p>\n\n\n\n

\u00c9 neste contexto que a categoria de \u201cpartido-Estado<\/strong>\u201d deixa de ser ret\u00f3rica e passa a ser anal\u00edtica.[i]<\/strong><\/a><\/p>\n\n\n\n

Partido-Estado: uma engrenagem, n\u00e3o um slogan<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Quando se fala de partido-Estado, n\u00e3o se trata apenas de afirmar que um partido domina o sistema pol\u00edtico. Trata-se de descrever uma configura\u00e7\u00e3o institucional em que o partido e o aparelho do Estado se encontram estruturalmente e operacionalmente imbricados.<\/p>\n\n\n\n

Essa imbrica\u00e7\u00e3o manifesta-se em dois planos.<\/p>\n\n\n\n

O primeiro \u00e9 o plano da elite econ\u00f3mica. Ao longo dos anos consolidou-se uma rela\u00e7\u00e3o estreita entre sectores empresariais influentes e o poder pol\u00edtico. O acesso a contratos p\u00fablicos, concess\u00f5es, cr\u00e9dito ou oportunidades estrat\u00e9gicas depende, em muitos casos, de proximidade pol\u00edtica. O partido torna-se intermedi\u00e1rio privilegiado da reprodu\u00e7\u00e3o do poder econ\u00f3mico.<\/p>\n\n\n\n

Mas o segundo plano \u00e9 ainda mais determinante: o papel dos aparatchiks<\/em>[ii]<\/strong><\/em><\/strong><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Refiro-me aos quadros pol\u00edtico-administrativos instalados transversalmente no aparelho do Estado \u2014 minist\u00e9rios, empresas p\u00fablicas, governos provinciais e distritais, institutos e ag\u00eancias \u2014 cuja fun\u00e7\u00e3o tende a privilegiar conveni\u00eancias pol\u00edtico-administrativas em detrimento da gest\u00e3o t\u00e9cnica do Estado. A sua fun\u00e7\u00e3o \u00e9 assegurar a primazia do partido, garantir alinhamento e moldar a execu\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas de acordo com a l\u00f3gica da lealdade pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Esta rede capilar constitui uma engrenagem quotidiana de reprodu\u00e7\u00e3o de poder. Sistemas desta natureza t\u00eam sido descritos na literatura comparada como formas de politiza\u00e7\u00e3o estrutural da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, onde regras formais coexistem com redes informais de lealdade que condicionam o exerc\u00edcio aut\u00f3nomo da fun\u00e7\u00e3o estatal.[iii]<\/strong><\/a><\/p>\n\n\n\n

A l\u00f3gica que a sustenta privilegia lealdade sobre compet\u00eancia. A progress\u00e3o na carreira, a influ\u00eancia e a perman\u00eancia dependem mais da fidelidade pol\u00edtica do que do m\u00e9rito t\u00e9cnico. Este ambiente favorece comportamentos de bajula\u00e7\u00e3o e conformismo, desencorajando esp\u00edrito cr\u00edtico e inova\u00e7\u00e3o institucional.<\/p>\n\n\n\n

Quando o aparelho do Estado funciona assim, a fus\u00e3o entre partido e Estado deixa de ser apenas formal. Torna-se pr\u00e1tica di\u00e1ria, impedindo o Estado de cumprir a sua fun\u00e7\u00e3o social de proteger os direitos e o bem-estar da popula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n

A expans\u00e3o do controlo e o alargamento do aparelho<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Nos \u00faltimos anos, altera\u00e7\u00f5es legislativas que institu\u00edram a figura do representante do Estado a v\u00e1rios n\u00edveis subnacionais ampliaram significativamente o campo de ac\u00e7\u00e3o desses quadros pol\u00edtico-administrativos.<\/p>\n\n\n\n

A inten\u00e7\u00e3o formal pode ter sido refor\u00e7ar a presen\u00e7a do Estado. O efeito pr\u00e1tico foi outro: sobreposi\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es, bicefalia administrativa e aumento da cadeia hier\u00e1rquica pol\u00edtica.<\/p>\n\n\n\n

Cada nova inst\u00e2ncia criada implica estruturas de apoio, gabinetes, assessorias, viaturas, despesas correntes. E, inevitavelmente, mais sal\u00e1rios e regalias.<\/p>\n\n\n\n

O resultado \u00e9 um aparelho p\u00fablico mais pesado, com custos fixos crescentes e menor flexibilidade or\u00e7amental. O crescimento da folha salarial p\u00fablica tornou-se um dos maiores constrangimentos \u00e0 consolida\u00e7\u00e3o fiscal.<\/p>\n\n\n\n

Importa ser claro: o problema n\u00e3o s\u00e3o os funcion\u00e1rios p\u00fablicos que cumprem com dedica\u00e7\u00e3o as suas fun\u00e7\u00f5es. O problema \u00e9 a politiza\u00e7\u00e3o excessiva da administra\u00e7\u00e3o, que multiplica estruturas e cargos n\u00e3o por necessidade funcional, mas por imperativos de controlo e alinhamento pol\u00edtico. H\u00e1 in\u00fameros estudos e debates sobre patronagem estatal demonstrando como a expans\u00e3o de cargos politicamente sens\u00edveis tende a reduzir efici\u00eancia e a dificultar reformas que impliquem racionaliza\u00e7\u00e3o administrativa.[iv]<\/strong><\/a><\/p>\n\n\n\n

Quando o Estado cresce para assegurar primazia partid\u00e1ria e n\u00e3o efici\u00eancia administrativa, os custos acumulam-se.<\/p>\n\n\n\n

O n\u00f3 fiscal e os limites da reforma t\u00e9cnica<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Qualquer reforma estrutural s\u00e9ria ter\u00e1 de enfrentar a quest\u00e3o da despesa p\u00fablica, incluindo a massa salarial.<\/p>\n\n\n\n

Consolida\u00e7\u00e3o fiscal implica:<\/p>\n\n\n\n

\u2013 racionaliza\u00e7\u00e3o de estruturas;
\u2013 revis\u00e3o de sobreposi\u00e7\u00f5es institucionais;
\u2013 controlo rigoroso de admiss\u00f5es;
\u2013 avalia\u00e7\u00e3o de desempenho baseada em m\u00e9rito;
\u2013 redu\u00e7\u00e3o de cargos redundantes.<\/p>\n\n\n\n

Estas medidas s\u00e3o tecnicamente justific\u00e1veis. Mas n\u00e3o s\u00e3o politicamente neutras.<\/p>\n\n\n\n

Num sistema onde a presen\u00e7a capilar de quadros alinhados assegura reprodu\u00e7\u00e3o de poder, a racionaliza\u00e7\u00e3o administrativa \u00e9 percebida como amea\u00e7a directa. Reformar significa reduzir espa\u00e7os de influ\u00eancia, limitar discricionariedade e cortar privil\u00e9gios.<\/p>\n\n\n\n

O desafio n\u00e3o \u00e9 pois o de uma reforma t\u00e9cnica, mas sim de uma reforma estrutural.<\/p>\n\n\n\n

Pode um sistema que depende da expans\u00e3o e controlo do aparelho aceitar voluntariamente a sua racionaliza\u00e7\u00e3o? Pode um partido cuja for\u00e7a organizacional assenta na sua presen\u00e7a em todos os n\u00edveis do Estado aceitar a separa\u00e7\u00e3o efectiva entre partido e administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica?<\/p>\n\n\n\n

Estas s\u00e3o perguntas leg\u00edtimas, n\u00e3o acusa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n

Reforma como realinhamento de incentivos<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As reformas que Mo\u00e7ambique necessita n\u00e3o se limitam \u00e0 contabilidade p\u00fablica. Incluem:<\/p>\n\n\n\n

\u2013 maior transpar\u00eancia or\u00e7amental;
\u2013 refor\u00e7o da fiscaliza\u00e7\u00e3o e do controlo interno;
\u2013 profissionaliza\u00e7\u00e3o da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica;
\u2013 fortalecimento da independ\u00eancia regulat\u00f3ria e judicial;
\u2013 cria\u00e7\u00e3o de ambiente de neg\u00f3cios previs\u00edvel e impessoal.<\/p>\n\n\n\n

Cada um destes passos reduz margem de negocia\u00e7\u00e3o informal e aumenta previsibilidade institucional.<\/p>\n\n\n\n

Mas previsibilidade institucional significa limitar arbitrariedade. E limitar arbitrariedade significa alterar mecanismos de poder que se consolidaram ao longo do tempo.<\/p>\n\n\n\n

Quando o Estado \u00e9 simultaneamente \u00e1rbitro e jogador na economia, reform\u00e1-lo implica obrig\u00e1-lo a aceitar regras que restringem a sua pr\u00f3pria discricionariedade.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o \u00e9 uma miss\u00e3o imposs\u00edvel. \u00c9, por\u00e9m, uma mudan\u00e7a exigente.<\/p>\n\n\n\n

A encruzilhada interna da Frelimo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Seria um erro concluir que o sistema est\u00e1 condenado ao bloqueio permanente.<\/p>\n\n\n\n

Dentro da Frelimo existem quadros e dirigentes que compreendem a gravidade do momento. H\u00e1 consci\u00eancia crescente de que a crise fiscal, a eros\u00e3o da confian\u00e7a institucional e o descontentamento social representam riscos reais para a estabilidade do pa\u00eds e para o pr\u00f3prio partido.<\/p>\n\n\n\n

A hist\u00f3ria demonstra que movimentos pol\u00edticos com ra\u00edzes profundas podem renovar-se. Mas essa renova\u00e7\u00e3o n\u00e3o ocorre por in\u00e9rcia. Exige decis\u00f5es dif\u00edceis.<\/p>\n\n\n\n

Democratizar internamente o partido, aceitar maior pluralidade de posi\u00e7\u00f5es, valorizar compet\u00eancia t\u00e9cnica e refor\u00e7ar a separa\u00e7\u00e3o entre partido e Estado n\u00e3o enfraquece o partido. Pelo contr\u00e1rio, fortalece-o.<\/p>\n\n\n\n

Um partido que nasceu como movimento de liberta\u00e7\u00e3o n\u00e3o est\u00e1 condenado a transformar-se num mecanismo de bloqueio institucional. Mas a janela temporal para a reforma n\u00e3o \u00e9 infinita.<\/p>\n\n\n\n

Acabar com o partido-Estado \u00e9 a \u00fanica via para preservar o partido enquanto actor pol\u00edtico relevante numa democracia funcional.<\/p>\n\n\n\n

O risco do imobilismo<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Se as reformas forem continuamente adiadas ou dilu\u00eddas, o custo n\u00e3o ser\u00e1 apenas econ\u00f3mico.<\/p>\n\n\n\n

A deteriora\u00e7\u00e3o fiscal limita investimento social e produtivo. A falta de previsibilidade jur\u00eddica afasta investimento privado independente. A politiza\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o corr\u00f3i moral interna e efici\u00eancia. A percep\u00e7\u00e3o externa de risco eleva custos de financiamento.<\/p>\n\n\n\n

A m\u00e9dio prazo, a press\u00e3o social intensifica-se. A polariza\u00e7\u00e3o aumenta. O espa\u00e7o para solu\u00e7\u00f5es moderadas reduz-se.<\/p>\n\n\n\n

N\u00e3o se trata de aceitar agendas externas por imposi\u00e7\u00e3o. Trata-se de reconhecer que a sustentabilidade econ\u00f3mica depende de institui\u00e7\u00f5es previs\u00edveis e impessoais.<\/p>\n\n\n\n

O desenvolvimento sustent\u00e1vel exige institui\u00e7\u00f5es sustent\u00e1veis. E institui\u00e7\u00f5es sustent\u00e1veis exigem limites claros ao poder e primazia das regras sobre as lealdades.<\/p>\n\n\n\n

O momento da verdade<\/strong><\/p>\n\n\n\n

As reformas estruturais n\u00e3o s\u00e3o uma concess\u00e3o ao Fundo Monet\u00e1rio Internacional nem um exerc\u00edcio acad\u00e9mico. S\u00e3o condi\u00e7\u00e3o de sobreviv\u00eancia econ\u00f3mica e estabilidade social.<\/p>\n\n\n\n

O desafio n\u00e3o \u00e9 t\u00e9cnico; \u00e9 pol\u00edtico-institucional.<\/p>\n\n\n\n

Mas a decis\u00e3o n\u00e3o \u00e9 abstracta. Ela est\u00e1 nas m\u00e3os dos dirigentes e quadros que hoje moldam o funcionamento do sistema. Est\u00e1, sobretudo, nas m\u00e3os daqueles que dentro da Frelimo ainda acreditam que o partido pode ser instrumento de moderniza\u00e7\u00e3o e n\u00e3o obst\u00e1culo a ela.<\/p>\n\n\n\n

O momento \u00e9 agora.<\/p>\n\n\n\n

Reformas estruturais num sistema de partido-Estado s\u00e3o dif\u00edceis. Exigem coragem interna, disciplina institucional e vis\u00e3o estrat\u00e9gica. Mas s\u00e3o poss\u00edveis.<\/p>\n\n\n\n

A alternativa \u2014 perpetuar a fus\u00e3o entre partido e Estado, expandir indefinidamente o aparelho administrativo e adiar realinhamentos \u2014 conduz a um desgaste progressivo cujas consequ\u00eancias ningu\u00e9m poder\u00e1 controlar plenamente.<\/p>\n\n\n\n

Mo\u00e7ambique n\u00e3o precisa apenas de consultores. Precisa de uma decis\u00e3o pol\u00edtica clara: separar lealdade partid\u00e1ria de compet\u00eancia institucional, reduzir a politiza\u00e7\u00e3o do aparelho p\u00fablico e permitir que o Estado sirva o interesse p\u00fablico de forma impessoal e previs\u00edvel.<\/p>\n\n\n\n

Essa \u00e9 a reforma mais profunda. E \u00e9 tamb\u00e9m a mais urgente.<\/p>\n\n\n\n

No pr\u00f3ximo artigo abordarei um dom\u00ednio onde esta tens\u00e3o se torna particularmente vis\u00edvel: as institui\u00e7\u00f5es financeiras p\u00fablicas e de desenvolvimento, situadas na intersec\u00e7\u00e3o directa entre pol\u00edtica e economia, e onde a qualidade da governa\u00e7\u00e3o determinar\u00e1, em grande medida, o sucesso ou fracasso da recupera\u00e7\u00e3o econ\u00f3mica e social.<\/p>\n\n\n\n

Nota<\/em><\/strong>: Neste texto tento sistematizar as minhas notas de v\u00e1rias conversas que mantive com o falecido Prof. Bernhard Weimer ao longo de 2022,2023 e 2024, bem como a prop\u00f3sito dos seus textos  \u201cThe \u00b4New Paradigm\u00b4of Decentralization in Mozambique\u201d assim como \u201c Rethinking and Rebooting Mozambique\u201d<\/em><\/p>\n\n\n\n

* Economista<\/em><\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[i]<\/a> Juan J. Linz e Alfred Stepan distinguem entre partido dominante e partido-Estado, sublinhando que a consolida\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica exige diferencia\u00e7\u00e3o efectiva entre partido, aparelho estatal e sociedade civil. Ver Problems of Democratic Transition and Consolidation<\/em> (1996).<\/p>\n\n\n\n

[ii]<\/a> A palavra aparatchik tem origem no russo apparat<\/em>, que significa \u201caparelho\u201d \u2014 no caso, o aparelho do partido e do Estado na antiga Uni\u00e3o Sovi\u00e9tica sob dire\u00e7\u00e3o do PCUS. Aparatchiks s\u00e3o quadros pol\u00edtico-administrativos cuja principal fun\u00e7\u00e3o \u00e9 assegurar a primazia e reprodu\u00e7\u00e3o do partido dentro das institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n

[iii]<\/a> Ver Michael Bratton e Nicolas van de Walle, Democratic Experiments in Africa<\/em> (1997), sobre sistemas neopatrimoniais e politiza\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n

[iv]<\/a> Sobre patronagem e nomea\u00e7\u00f5es pol\u00edticas na burocracia, ver Merilee S. Grindle, Jobs for the Boys: Patronage and the State in Comparative Perspective<\/em> (2012);.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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